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          如何借助大数据分析完善政府采购制度

          2019年09月16日 08:56 来源:中国政府采购报打印

            ■ 杨文君 

            近日,某地公共资源交易中心出具了一份关于工程招投标领域围标串标查处的大数据分析报告(以下简称《报告》),其一经发布,立刻引发业内热议,政府采购大数据分析的“适格”问题、利弊探讨以及操作应用更成为了关注的焦点。而利用大数据分析手段促进政府采购制度完善的观点也在业界达成了共识。 

            事实上,如今的政府采购领域,各种数据、图表、报告让人应接不暇。 

            记者在某地政府采购业务交流群里也经常听到这样的声音:“有几家供应商总是到各地质疑投诉,我们每个地方都做个分析,用数据说话吧。” 

            “这家公司上一年度参与投标100余次,怎么一次都没中标?它是不是‘僵尸企业’?重点查一下。”东部某代理机构的相关负责人指着一份数据分析报告疑惑道。 

            …… 

            大数据分析逐渐走入政府采购的视野。 

            大数据分析有模有样:大样本,高科技 

            近年来,大数据分析对各行各业的人来说并不是一个陌生的字眼儿。但它是什么?有着怎样的特征?却很少有人能说得明白。 

            “一般意义上的数据统计分析是指,应用适当的统计分析方法对收集来的数据进行探索,对数据加以详细研究和概括,提取有用信息并形成结论。”南京审计大学副校长裴育告诉记者,大数据又称巨量资料,表明所涉及的资料量巨大到无法透过目前主流软件工具在合理时间内撷取、管理、处理,并整理成为帮助企业经营决策的资讯。通常业界用4V来概括大数据的特点。一是数据体量巨大(Volume);二是处理速度快(Velocity);三是数据类型繁多(Variety),商业价值高;四是价值密度低(Veracity)。虽然大数据离不开传统统计方法与技术,但其应用的效果远非传统统计分析手段能够达到的。 

            “大数据分析和统计分析有着明显的区别。”华为技术有限公司的一名技术人员指出,大数据分析的方法属于统计分析的范畴,但是,大数据分析的概念很大一部分是技术,如,大数据的存储和计算,这些是统计分析中没有的。另外,统计分析的一大分支是小样本集的测算,这就根本不属于大数据分析了。比如,在医学领域,某些病例的患者在全世界也没有很多,如果再限制年龄段,可能人就更少了,百十号人也是有可能的。那么,在这种数据量下的统计分析方法非常多。从方法上看,统计分析的范围更广。 

            总之,关于何为大数据分析的问题,大样本以及更为复杂的数据处理技术是众多专业人士给出的答案。 

            此外,记者在翻看上述《报告》时发现,其是对该省工程招标领域近三年来各类交易数据的全量分析,共计涵盖22000余个标段交易信息,包含21000多项投标和报价信息。 

            当被问及这份《报告》能否构成真正的大数据分析时,中国政法大学教授成协中表示,大数据分析的前提是,样本数据足够庞大,能够把相关领域的信息全部囊括进来。《报告》统计更多的是该地公共资源交易平台工程招标领域的信息,其他行业、地域都没有涉猎,样本规模相对有限,不属于严格意义上的大数据分析。 

            “这份《报告》虽称不上广泛意义上的大数据分析。但就目前公共资源交易领域来讲,其已经是最贴近大数据分析概念的了。纵观以往的一些数据分析,都是简单地停留在统计分析阶段。同时,此《报告》已经在探索围标、串标等行为数据了。”某代理机构的工作人员这样认为。 

            《报告》结果有利有弊:可借鉴,多问题 

            该份报告呈现的结果好似“双面胶”,既有可借鉴的意义,也面临众多实践难题。 

            据了解,依托于大数据产业的蓬勃发展,该地公共资源交易中心大数据分析以及挖掘工作早在2014年便已开始,如今在全省交易中心数据库“统一标准、互联互通”的大背景下,交易大数据运用已是全国领先水平。“勇气可嘉”是许多业内专家给出的评价。 

            “这是大数据应用的一个经典做法,值得在各个领域中推广应用,透过这份报告,说明提高政府采购领域透明度在当下是完全能够做到的,关键看各地是否愿意这样做,这样做之后如何应对可能出现的各种问题或风险。因此,可以说,该地敢于公开这些数据,有着吃螃蟹的勇气,这对全国政府采购起到了一定示范作用。”裴育说道。 

            政府采购专家宋雅琴也表示,数据时代,信息公开真正实现了留痕、可追踪、可分析的功能,让低级的围标串标行为无处遁形。该地公共资源交易中心能公开这些数据的确很有勇气,一定程度上也是因为公共资源交易中心不是监管部门,没有“自曝家丑”的压力。 

            此外,记者在采访中了解到,这份报告对治理政府采购串标行为提供了可参考的方法。对此,成协中指出,《中华人民共和国政府采购法实施条例》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)对串标的界定是比较简单的,列举的几种串标和恶意串标情形也比较典型,但存在举证困难的问题。比如,协商投标、约定中标、约定放弃投标等行为都是当事人秘密进行的,很难掌握录音录像等证据,实践中针对串标的质疑投诉很少得到承认,主要理由就是证据不足。像保证金从同一账户转出,投标文件相似等是比较简单、形式化的线索,别有用心的供应商是很容易规避的。 

            然而,理论憧憬总是和现实碰壁,上述代理机构的工作人员指出了类似于《报告》这种大数据分析在治理政府采购围标、串标方面的问题。他告诉记者:“大数据只能辅助监管部门发现线索,提出预警,但如果直接运用它去实施监管,无上位法可依,也缺乏说服力。比如,某家供应商一年投了200多次标,就是没有中标,这只能说现象不合理,但不能说它不合法。” 

            “《报告》这种做法一般都是内部应用,不宜公开,因为一旦这样操作,市场主体和监管部门都会比较被动。实际上,大数据分析报告应用本身存在一定的局限性,供应商不惧怕,监管部门也不能据此进行处罚。”该名工作人员进一步指出。 

            大数据应用有难有易:面上做,根里挖 

            面对数据发力的浪潮,政府采购该如何应用大数据分析,让大数据在政府采购制度完善方面真正发挥“大作用”?这是业内需要随时代更迭变换面临的新话题。 

            成协中指出:“数据的使用需注意两个问题。一方面,数据结果的有效性取决于数据样本的整全性,样本比较完备,数据才能更有针对性和代表性。另一方面,大数据分析结果的应用,通常是起到预测和调整资源分配的一个作用,比如在交通领域,通过大数据分析可以知晓大家出行的时间段和高峰拥堵地点等,其根本上是为了调配交通资源,调整出行时间,对未来的活动提供指引和预测。以《报告》提供的数据分析结果为例,其不能作为不同供应商之间串标判断的直接证据,它只是一种可能性,需要进一步核实。” 

            至于如何在政府采购领域应用大数据分析,成协中建议,要有足够多的数据,借助目前正在推广的公共资源交易平台,形成并扩大数据规模,整合数据信息;借鉴云计算、数据处理等信息技术,提高大数据处理能力,得出有价值的信息;规范大数据分析结果的应用,提升它对未来监管的重点方向,提高风险预测和防范能力,而不能将其作为认定行政违法的直接依据。 

            关于信息技术的借用,有专家提到了两种方法。利用时序模拟算法对交易市场相关数据变化,对政策发布前后数据模拟推演对比,直观显示政府采购政策发布后,交易市场各维度数据的变化情况,量化评估政策执行效果,为制定及优化相关法规制度和政策措施提供数据支持。抑或是利用深度分析产生为省市政府在经济宏观决策方面提供数据依据。宏观经济管理中利用先行指标的变化来预测经济走势,这种方法对决策的前瞻性与针对性具有重要意义。 

            “我们还希望可以从立法的角度出发,比如在《中华人民共和国政府采购法》或《中华人民共和国招标投标法》中,对大数据治理围标串标等违法行为的做法加以体现。”有专家提议。 

            “根儿上治理”,制度问题要深挖。“在工程招标领域,投标人对中标结果完全不可预期,靠数量去碰运气,这根本上是制度的问题。”湖南省财政厅政府采购处调研员印铁军表示,大数据分析报告揭开了围标串标的“冰山一角”,但作为一种技术手段,它不可能解决根本问题。政府采购招标特别是货物招标,较高的价格权重是防止串标的利器,加上符合性审查、不允许转包这两个措施,也增加了供应商围标的难度。进一步完善以满足全部实质性需求和低价竞争为核心的交易机制,进一步落实采购人主体责任,才是政府采购预防和治理围标串标的“终极”手段。 

            “《报告》中针对的围标串标行为,其背后的原因要深入挖掘。”宋雅琴也提出,目前需要回答的是,现行的招标制度究竟能不能承担起为招标人需求匹配市场资源、发动市场竞争、发现市场合理价格功能等责任。如果答案是否定的,那么症结究竟在哪里? 

            “这事不完全是企业的问题,表明招标机制本身有纰漏。我不主张简单地谴责那些投标人,有空可钻的制度往往会导致劣币泛滥,问题还是要从根本的制度着手。”宋雅琴说。 

            西部某招标有限公司的相关负责人指出,在政府采购项目中,有些供应商充当“陪标专业户”,并收取一定费用;有些供应商作为“质疑专业户”,成立的目的是购买招标文件进行质疑,不管采购需求有无违法违规问题,只要其“主人”认为有满足不了的要求,便进行质疑甚至投诉,以捣乱为宗旨。上述情况,当然也可通过交易数据进行分析、挖掘。“只是当这些数据、分析报告摆在监督部门面前时,它就变成了一道应用题,如何完善法规、如何整合资源、如何有力打击、如何净化市场,才是所有人最应该关注的。”该名负责人强调。 

            高处着眼,应用范围可扩大。“政府采购数据是黄金,它的作用决不仅限于政府采购领域。像预算、决算、评审和审计等市场形成的数据,其‘被需要指数’事实上也很高。”华北某地财政局政府采购管理处的有关负责人表示,通过大数据分析,可以找到本地区,各单位政府采购的规律,这非常重要,其作用决不局限于监管。 

            “随着数据说话时代的到来,政府信息公开的范围可以逐渐扩大。”有声音认为。 

            “大数据分析是工具,制度完善是根本,推广应用看未来。让大数据分析在完善政府采购制度中成为‘催化剂’‘助推器’。”采访中,此类观点多次入耳,有担忧,但也更具信心。 

            短评 

            给大数据分析报告一些宽容和勇气 

            ■  杨文君 

            记者在采访中了解到,各地政府采购都在探索大数据分析的应用,但却没有出具严格意义上的大数据分析报告。原因归结为主要两点,缺乏大样本量的数据以及公开发布的“魄力”。 

            事实上,像报道中类似的大数据分析报告基本上是内部文件,在现有的技术条件、体制机制以及舆论环境下,各地并不愿将此种文件公诸于众。因而有专家呼吁:“大数据分析在政府采购领域的应用尚属于探索阶段,别把这样的报告推到风口浪尖上,应给予一定的宽容度,让大数据分析报告的公开更具勇气。” 

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